L’autonomia delle scuole come nuovo equilibrio tra Centro e Periferia

L’aspetto tradizionale del sistema scolastico – schematicamente – è (stato) caratterizzato dal fatto che formalmente contavano solo, o in modo assolutamente predominante, le ragioni del Centro; le unità scolastiche, con sfumature diverse (personalità giuridica, ad esempio) erano concepite, e “rinforzate” ad agire, come organi meri esecutori delle decisioni che il Centro prendeva, in quanto unico soggetto autorizzato a farlo. Situazione largamente contraddetta da inevitabili ed insopprimibili prassi di discrezionalità locale spontanea, ma formalmente caratterizzata - per ogni ordine e grado - da un solo soggetto progettuale nazionale.

Dal monolitismo (finto) tradizionale, simboleggiato dalla “via gerarchica” in vigore anche nell’apparato scolastico, si passa con l’autonomia ad una realtà di movimento. Restano le ragioni del Centro, come rappresentante del sistema dell’istruzione pubblica nel suo complesso e la conseguente legittimazione a continuare ad imporre vincoli comuni a tutti per “tenere insieme” il sistema stesso; ma alle unità scolastiche viene riconosciuto il diritto/dovere di decidere in ordine alle esigenze di specificità dei singoli contesti locali di riferimento. Il Centro che afferma l’esigenza di uniformità, le singole unità scolastiche che affermano l’esigenza di specificità diventano termini – ugualmente legittimi – di un rapporto dialettico tra ruoli contrapposti ma entrambi necessari, destinati/obbligati perciò a trovare soluzioni di mediazione per i problemi connessi con la progettazione e l’erogazione del servizio scolastico. La sfida organizzativo-gestionale e in senso lato politica sta proprio nel riuscire a gestire la contraddizione strutturale che l’autonomia introduce nell’apparato scolastico.

Regole e procedure danno ora indicazioni prescrittive ma non del tutto esaustive: l’acquisizione di identità autonoma significa, per i soggetti di un dialogo, “lavorare” con le norme, non semplicemente applicarle. Decreti e regolamenti non possono che fissare i territori di rispettiva competenza con inevitabile ambiguità; e comunque i limiti di fatto saranno stabiliti dalle forze e capacità negoziali che le parti sapranno mettere in campo nelle diverse contingenze.

Le implicazioni più significative sul piano sia culturale sia metodologico-strumentale sulle attribuzioni e sul funzionamento delle singole unità scolastiche sono, in estrema sintesi:

-          il compito di progettare l’offerta formativa in relazione alle istanze locali,

-          la gestione in prima persona di una rete di relazioni interistituzionali,

-          la richiesta di rendicontazione documentata del servizio formativo offerto e dei risultati raggiunti.

Altre ne possono essere individuate, ma sempre con specifico riferimento alle unità scolastiche come soggetti collettivi dotati di identità unitaria. L’autonomia è delle scuole, non del capo d’istituto o degli insegnanti.

Queste attribuzioni formali di responsabilità decisionale segnano il “delta” tra l’assetto ed il funzionamento tradizionale e quello innescato dall’autonomia.

Rispetto ad esse, i “nodi” critici – tradizionalmente quanto meno ignorati, se non addirittura ostacolati dal Centro – sono:

-          lo sviluppo di una azione didattica coordinata collettivamente;

-          lo sviluppo di una consapevolezza dell’ambiente – del “sociale”, del territorio – non come dato oggettivo ma come costruzione selettiva e negoziale degli interlocutori ritenuti significativi;

-          lo sviluppo di una capacità progettuale intesa come capacità propositiva, perciò educativa;

-          la valorizzazione delle diversità e del riconoscimento del merito professionale.

Le conseguenze sul ruolo e sulle competenze richieste al capo d’istituto

Il capo d’istituto nella scuola dell’autonomia è diventato dirigente. La qualifica formale non è ancora, tuttavia, corredata dalle necessarie indicazioni operative circa gli attributi del ruolo che è chiamato a svolgere; o meglio, ognuno sta provvedendo a costruirsi il proprio corredo personale, in assenza di una definizione convenzionalmente accettata da tutti che possa servire da base per la formazione, la selezione, la formazione. Che vengono fatte, quando vengono fatte, in modo inevitabilmente generico, non finalizzato.

Questa sarebbe ovviamente materia di altri, più strutturati e argomentati lavori. Ci limitiamo qui a mettere in evidenza una serie di aspetti, da cui derivano conseguenze interessanti sui connotati di ruolo da ricercare, potenziare, apprezzare.

 

Il dirigente di una scuola autonoma è impegnato nella guida di una impresa collettiva, non in una sfida personale: deve conoscere i fondamenti dell’azione collettiva organizzata nella complessità. Dirige una struttura di servizio pubblico: deve conoscere le caratteristiche costitutive dei pubblici servizi.

È suo compito promuovere l’azione collettiva come strumento di costruzione e consolidamento dell’identità collettiva: deve saper rinforzare la logica del compito unitario, ed essere in grado di dare sicurezza a tutti i membri del sistema. Gioca un ruolo da generalista che coordina specialisti: non ha rimpianti dell’esperienza passata, e non si mette in competizione con gli insegnanti sui contenuti.

È il punto di snodo tra il sovrasistema e il (sotto)sistema che dirige: deve conoscere i vincoli giuridico formali entro cui si muove l’autonomia, e saper usare le norme come risorse. Tocca a lui creare le condizioni in cui i processi formativi vengono progettati e gestiti: deve conoscere non i dettagli, ma gli elementi centrali del dibattito didattico e pedagogico. È l’interfaccia principale con l’esterno, ed il rappresentante dell’azione “politica” svolta dalla scuola che dirige: deve saper costruire relazioni strutturate, non solo informali. Tocca a lui promuovere la progettualità a tutti i livelli, individuale e coordinata: deve conoscere i fondamenti (non le tecniche) della progettazione. È responsabile della gestione delle risorse complessivamente in dotazione alla scuola; deve conoscere ed applicare concetti e strumenti di efficienza, efficacia, equità, affidabilità. Sa che in prospettiva la sua azione verrà valutata, così come quella degli insegnanti e come i risultati realizzati dalla scuola che dirige; deve promuovere la costruzione e l’applicazione di strumenti di controllo (verifica e valutazione) ai vari livelli. Si tratta di indicazioni, com’è ovvio, largamente integrabili e modificabili; può comunque essere utile prenderle in considerazione come basi su cui costruire schemi più strutturati di approccio ad una costruzione più definita del ruolo in questione, che sia caratterizzata da apprezzabili risvolti concreti come questi, e non si risolva in raccomandazioni generiche.

I dirigenti scolastici dell’Emilia-Romagna

Nella primavera del 2002 è stata condotta mediante questionari da parte del Servizio Aggiornamento dell’IRRE E-R, in collaborazione col Dipartimento di Organizzazione e Sistema Politico dell’Università di Bologna, una ricerca su “Dirigenti scolastici di fronte all’autonomia”[1]. Diverse cose sono cambiate nel corso dell’ultimo anno, tuttavia può essere interessante richiamare alcuni dei temi indagati con quella ricerca e riprendere le risposte date dai dirigenti interpellati, confrontandole – nella misura del possibile – con i connotati di ruolo sopra delineati. La panoramica che esse forniscono potrebbe utilmente essere aggiornata, con una ripetizione della ricerca; ciascun diretto interessato può comunque ancora riconoscersi, o rilevare la distanza dai profili emergenti.  Alcuni aspetti, in particolare, meritano di essere ripresi in questa sede: i tratti culturali essenziali che caratterizzano i dirigenti scolastici della regione, le criticità percepite dell’autonomia, e le attese, i timori, le speranze da essa suscitate. Vediamoli distintamente.

 

I tratti culturali

Per cultura intendiamo l’insieme delle convinzioni e degli orientamenti di fondo, basati su riferimenti valoriali come su esperienze e aspettative, che determinano la percezione del proprio ruolo e la traduzione di esso in comportamenti operativi (nel caso dei dirigenti scolastici, nella direzione di un istituto scolastico).

La cultura dei dirigenti scolastici è stata scandagliata tramite domande che chiedevano di prendere posizione, in termini di orientamento prevalente della propria attenzione, relativamente a diverse dimensioni che si possono ritenere di rilevanza critica per l’autonomia delle scuole. La distribuzione delle risposte sulle diverse opzioni consente di tracciare un “profilo” generale come quello riportato in figura, graficamente reso dai segmenti che collegano i valori su cui si sono addensate le maggiori frequenze.

La dicotomia esterno–interno ha incontrato una prevalenza di orientamento dell’attenzione ai processi interni. Ora, l’autonomia, con il diritto/dovere di progettare riconosciuto alle unità scolastiche, sottolinea l’importanza della cura delle relazioni con l’esterno. In questo il dirigente scolastico ha un ruolo istituzionale quanto meno di rappresentanza dell’identità unitaria della scuola. Unitarietà che è tuttavia assicurata da processi interni adeguatamente governati; quindi su questo tema non emerge una particolare criticità della predisposizione culturale dei dirigenti scolastici.

La complessità della scuola (autonoma) rende improbabile che il ruolo di vertice possa essere giocato sul piano della specializzazione; richiede semmai un ruolo da generalista, da coordinatore di specialisti, più che da specialista. Questo sembra essere ben compreso, tanto che le frequenze di risposta si addensano sulla seconda opzione. Sarebbe interessante approfondire il vissuto e le prospettive di quella quota di dirigenti scolastici che propendono invece per la prima. 

L’alternativa proposta tra strategie–occasioni era tra esercizio di una intenzionalità proiettata nel tempo con un certo respiro prospettico e tendenza a “vivere alla giornata”, aspettando e valutando le opportunità contingenti. La percezione di sé convergente sulla prima opzione è interessante sul piano del respiro prospettico attribuito al proprio ruolo, che implica una buona dose di autostima e di pensiero positivo..

È una questione insidiosa, nella scuola, parlare di strutture formalizzate contrapponendole alle persone, con le loro iniziative. Eppure sono quelle che consentono di costruire la dimensione istituzionale, svincolandola dai pregi ma anche dai limiti delle persone. L’importanza delle strutture sembra ben compresa anche se non manca l’apprezzamento per la seconda opzione.

Prestare attenzione alle opportunità piuttosto che ai vincoli corrisponde a due “filosofie” decisionali/progettuali contrapposte, anche se di fatto circolarmente complementari. Forse c’è un po’ di proiettivo e di ricerca di un’immagine positiva nella prevalenza accordata, nel profilo, alle opportunità e nella propensione a ridimensionare i vincoli.

La delega – far fare – è forse il tema più “gettonato” in tutte le occasioni formative cui i dirigenti scolastici sono stati chiamati a partecipare. Del resto, un’idea “eroica” del capo d’istituto che fa tutto in prima persona è improponibile. La prevalenza accordata alla seconda opzione corrisponde dunque quanto meno ad un’idea del modo di svolgere il proprio ruolo ormai acquisita. Anche se, ovviamente, si tratterebbe di specificare di quali compiti direzionali si parla, in modo da distinguere quelli di spettanza propria del dirigenti scolastici, verosimilmente presenti a coloro che hanno “spalmato” le risposte sui valori dell’altra opzione.

Altra versione delle “filosofie” decisionali contrapposte: obiettivi–risorse, il cuore oltre l’ostacolo contro il passo lungo quanto la gamba. Anche in questo caso, c’è complementarità di fatto. Tuttavia, se invece di “vincoli” generici si parla più concretamente di risorse, emerge un atteggiamento più prudenziale: prevalgono gli obiettivi e la volontà, ma le risorse e la prudenza ottengono una buona considerazione.

La tendenza interpretativa della progettualità relativa all’offerta formativa connessa con l’autonomia che si è venuta affermando è, ad un esame dei Piani dell’Offerta Formativa elaborati dalle scuole, generalmente a favore della prima opzione, ampliamento. Tendenza verificata anche in questo caso: l’approfondimento degli insegnamenti fondamentali viene considerato meno “vendibile” di tante altre attività in senso lato formative. Questione critica, poiché il rischio è di appannare e confondere l’identità istituzionale e tecnico-professionale della scuola.

Quanto all’ultima questione, relativa non solo alla verifica dei risultati ma anche ad un loro uso effettivo come feedback per la gestione, in astratto una logica elementare esclude in partenza la seconda opzione. Quindi, c’è un (quasi) plebiscito per la prima. Il che fa sorgere una curiosità: sarà vero che quasi tutti impostano la gestione sulla verifica dei risultati? Definiti come? Con quali strumenti? Con quali conseguenza? Viene quasi da apprezzare la schiettezza (o è fatalismo un po’ cinico?) di quei pochissimi che hanno ammesso che la gestione delle attività della loro scuola prescinde da loro.

 

Le criticità percepite dell’autonomia

I temi proposti per essere ordinati in una scala di priorità erano i seguenti: sviluppo dell’azione collettiva; definizione del ruolo istituzionale e del campo d’azione della scuola; costruzione della struttura interna, direzionale ed operativa; gestione dei rapporti interistituzionali; sviluppo delle competenze tecnico-professionali della varie componenti; procacciamento di attrezzature e risorse logistiche; procacciamento di risorse economiche; gestione del personale; gestione delle emergenze.

Le risposte hanno privilegiato lo sviluppo dell’azione collettiva, collocata nettamente al primo posto. Ciò significa che è almeno acquisita sul piano della consapevolezza l’inadeguatezze del modello di scuola tradizionale, fondato sull’azione individuale dei singoli insegnanti, e la necessità di dar vita ad un modello diverso, che fonda sull’azione collettiva la costruzione e il consolidamento dell’identità istituzionale delle unità scolastiche. Si tratta tuttavia di chiarire cosa si debba intendere per azione collettiva, risolvendo i cospicui margini di ambiguità che ancora portano a confonderla con la mera collegialità, o a scambiarla con l’informalità delle relazioni amicali. Intanto, però, il problema è posto, ed è in cima alla graduatoria delle criticità.

Al secondo posto troviamo la costruzione della struttura interna. Anche in questo caso, appare essere definitivamente chiaro ai dirigenti scolastici che se l’autonomia richiede lo sviluppo di una significativa azione collettiva, questa a sua volta ha bisogno di essere sostenuta da un’adeguata struttura, fatta di unità organizzative corrispondenti ai diversi segmenti dell’azione complessiva e di ruoli intermedi di coordinamento e di gestione. La struttura organizzativa è il presupposto e lo strumento che consente la socializzazione, l’apprendimento organizzativo, la durata nel tempo delle scuole come soggetti istituzionali.

Al terzo posto, ma decisamente distaccata, segue la gestione del personale. Questione critica quant’altre mai, che trova formidabili resistenze nelle derive anarcoidi prodotte nella cultura diffusa tra il personale scolastico dal fraintendimento del valore fondamentale della libertà d’insegnamento; il che spiega il distacco nella graduatoria con la reticenza dei dirigenti scolastici a menzionarla come criticità.

Ma, ancora una volta: si può fare a meno di gestire il personale – e cioè, di agire su leve adatte a sollecitarne comportamenti corrispondenti ai contributi attesi – se la scuola è un mero spazio attrezzato e protetto in cui ciascun insegnante recita un monologo del tutto personale, frutto di un’interpretazione propria di un unico programma centralizzato, in piena autosufficienza e senza impegni verso l’unitarietà del servizio scolastico complessivo. Se invece, sulla base di quanto anche qui più volte richiamato, la scuola dell’autonomia ha bisogno di un modello organizzativo diverso, fondato sull’azione collettiva in fase sia di progettazione sia di messa in opera dei progetti concordati, allora occorrerà procedere – rapidamente, per quanto possibile – ad una legittimazione sul piano intellettuale, e ad una sperimentazione sul piano operativo, di momenti e strumenti di gestione effettiva del personale scolastico affidati al dirigente scolastico come attributo e responsabilità specificamente, e imprescindibilmente, qualificante il suo ruolo dirigenziale.

Le attese, le speranze, i timori

Le domande poste erano di tipo aperto, tali da richiedere un impegnativo lavoro di interpretazione delle risposte: cosa si spetta dall’autonomia? perché vale la pena di fare il dirigente nella scuola dell’autonomia? cosa vorrebbe realizzare? da chi o da cosa si aspetta sostegno, o problemi? cosa vede nel futuro della scuola?

Tutto sommato, in generale i pessimisti assoluti sono una netta minoranza. Gli ottimisti si aspettano più flessibilità, capacità di rispondere, risorse, libertà, progettualità, innovazione, miglioramento, potere decisionale; e meno burocrazia, vincoli, farraginosità, controlli, sovrastrutture. Le prospettive, i sogni, le speranze spaziano dalla dimensione squisitamente personale ad un’identificazione con la scuola a vere e proprie visioni del mondo: prevale la percezione della sfida, dell’opportunità da cogliere per migliorare sé stessi, la scuola, la società, anche se non mancano dubbi e perplessità che suggeriscono prospettive più prudenti. Rispetto ai possibili sostegni o viceversa ai probabili problemi l’atteggiamento prevalente è il disincanto: disinteresse per la scuola, isolamento come dirigenti sono percezioni che portano i dirigenti scolastici a convincersi che dovranno cavarsela da soli. Non mancano ovviamente coloro che contano sulle istituzioni locali, sulle famiglie, sulle strutture ministeriali locali; ma l’attesa del sostegno è controbilanciata dal timore di un’eccessiva intrusività, che sfoci nella prevaricazione. D’altra parte, per i dirigenti scolastici il futuro della scuola non è roseo: da un lato si denuncia il perdurare di confusioni, ambiguità del disegno istituzionale e curricolare; dall’altro si teme che il quadro si chiarisca nel segno dell’abbandono delle scuole da parte dello Stato, e di conseguente perdita della natura pubblica. Oppure, che la scuola venga talmente condizionata dal potere politico a tutti i livelli da far sì che il sistema educativo sia del tutto asservito al sistema politico.

Autonomia e dirigenza: due destini intrecciati

L’autonomia ha bisogno della dirigenza, e la dirigenza ha senso se c’è l’autonomia. La prospettiva che si verificherà è tutta da costruire attivamente; l’inerzia produrrà soltanto l’avveramento delle involuzioni paventate, con esiti negativi per la scuola di domani. I dirigenti scolastici dell’Emilia-Romagna sembrano avere consapevolezza della crucialità del loro ruolo, e chiarezza circa le priorità da affrontare. Si tratta ora di vedere fino a che punto sono stati e saranno capaci di tradurre tutto ciò in comportamenti effettivi, tendenti a mettere in atto strategie di gestione coerenti con la diagnosi. Attorno a loro e alle scuole a loro affidate, è il caso che i ricercatori, le istituzioni locali, le strutture ministeriali – più precisamente, l’Ufficio Scolastico Regionale – si interroghino su quanto hanno fatto, stanno facendo e possono fare per mettere a disposizione del dirigenti scolastici le idee, gli strumenti, le occasioni necessarie per corroborare le intenzionalità già determinate, riscaldare quelle più tiepide, rassicurare le più timorose. L’autonomia è delle scuole, ma non è questione che interessi solo le scuole; coinvolge direttamente i dirigenti scolastici, ma il loro successo (o insuccesso) nello svolgere il ruolo assegnato avrà un effetto che andrà ben oltre i cancelli delle singole unità scolastiche.